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解讀文章之一

讓中國市場更加開放更加平等的重大改革

——評2018年版全面實施市場準入負面清單制度

上海社會科學院李建偉

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出：“全面實施市場準入負面清單制度”。這是新時代黨中央推進中國特色社會主義市場經濟體制發(fā)展完善的重大決策，是推進更大力度、更高層次、更廣范圍改革開放的重大部署，也是政府管理理念與方式的重大變革。

按照黨中央的部署，2015年10月，國務院印發(fā)《關于實行市場準入負面清單制度的意見》。按照先行先試、逐步推開的原則，2016年3月，國家發(fā)展改革委、商務部聯合發(fā)布《市場準入負面清單草案（試點版）》。在上海、天津、福建、廣東四個省市先行開展市場準入負面清單試點。2017年，試點范圍擴大到遼寧、吉林、黑龍江、浙江、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西等11?。ㄊ校?。試點實踐證明，負面清單制度有利于有效激發(fā)市場主體活力、提升投資便利，創(chuàng)新和改進政府管理方式，并推動相關體制機制改革。在廣泛試點基礎上，通過總結經驗、不斷完善，2018年12月，《市場準入負面清單（2018年版）》經黨中央、國務院批準，由國家發(fā)改委、商務部聯合發(fā)布實施。

一、市場準入負面清單制度的基本特點

市場準入負面清單制度是指國務院以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，清單以外的市場領域，各類市場主體皆可依法平等進入。負面清單最早是國際上針對外商投資準入的一種管理模式，黨中央、國務院決定將市場準入負面清單制度引入到我國國內經濟治理，作為全國范圍全面實施的針對所有市場主體的統一、透明、開放、公平的市場準入制度，標志著我國市場準入管理從以正面清單為主向以負面清單為主的重大轉型，體現出我國市場治理理念、治理方式的重大轉變和市場治理體系、治理能力重大發(fā)展。

市場準入負面清單制度具有以下基本特點：一是“非禁即入”。負面清單之外的市場領域，各類企業(yè)均可依法平等進入。免除了市場管理部門事前對市場主體的預判和行政審批，給予市場主體透明、充分、平等的市場自主權和準入權利。二是“統一市場”。市場準入負面清單由國務院統一制定發(fā)布，實現一個清單全國覆蓋、全面實施。未經國務院授權，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準入負面清單，不得擅自增減市場準入負面清單條目，以制度化、系統化打造全國統一的透明、開放準入市場。三是“平等權利”。市場準入負面清單是適用于境內外各類市場主體的一致性管理措施，無論是國企還是民企，無論是內資還是外資，無論企業(yè)規(guī)模大小，各市場主體均“權利平等、機會平等、規(guī)則平等”，均享有平等、同等的市場準入權利、條件和待遇。四是“完善監(jiān)管”。實行市場準入負面清單制度，并非放任不管，而是把激發(fā)市場活力與優(yōu)化市場監(jiān)管服務有機統籌,由事前審批更多地轉為事中事后監(jiān)管服務，切實把該放的放足，該管的管好，在更高水平上統籌協調落實“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度”的現代市場治理要求。

二、實施負面清單管理制度具有重要意義

市場準入負面清單制度是黨中央、國務院著眼于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更好地推進新時代改革開放和營造法治化營商環(huán)境的重大決策，是新時代中國特色社會主義經濟體制和現代經濟體系建設的重要內容，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。市場準入負面清單制度的全面實施，將推動新時代我國經濟治理理念和治理模式的不斷變革與發(fā)展完善，具有重大意義和深遠影響。

1、市場準入負面清單制度是發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的重大改革。市場準入負面清單制度的全面實施，打破各種形式的不合理市場準入限制和隱性壁壘，平等地賦予各類市場主體更多的主動權和平等權利，有利于更加開放、平等的落實企業(yè)市場權利，調動企業(yè)積極性，激發(fā)微觀企業(yè)和宏觀市場活力；有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進國內外市場要素流動、資源高效配置、市場融合發(fā)展；有利于形成各類市場主體更為廣泛參與競爭的市場環(huán)境，推動形成統一開放、競爭有序的現代市場經濟體系。

2、市場準入負面清單制度是更好發(fā)揮政府作用的內在要求。作為提高國家治理體系治理能力現代化的重要改革舉措，市場準入負面清單制度的全面實施，有利于促進政府運用法治思維和法治方式加強市場監(jiān)管，法治化推動市場“看不見的手”與政府“看得見的手”之間的合理分工協調；有利于進一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍，不斷提高行政管理的效率和效能；有利于維護公平、開放、透明的市場規(guī)則，進一步法治化優(yōu)化營商環(huán)境，促進平等進入、公平競爭、促進投資貿易便利化，不斷推進提升市場治理服務的規(guī)范化和現代化水平。

3、實行市場準入負面清單制度是更好推進改革開放的重大舉措?？v觀2018年版市場準入負面清單，突出特點就是更加開放、更加平等，為內資、外資和國有、民營等各類企業(yè)在中國市場的發(fā)展提供了一個更加透明、統一、公開、公正、公平的廣闊舞臺。全面實施市場準入負面清單制度，是構建開放型經濟體制的重大舉措，有利于深化推動改革開放，加快建立與國際通行規(guī)則接軌、甚至優(yōu)于部分市場經濟國家的現代市場體系，有利于更高層次協調推進國內和國際兩個市場的統一開放，促進國際國內要素更加有序自由流動與績效提升，是新時代我國以更大開放促更好改革、以更大開放促高質量發(fā)展的重大舉措。

三、2018年版市場準入負面清單的突出特點

經過試點基礎上的總結經驗、發(fā)展完善，總體而言，2018年版市場準入負面清單突出特點就是更加全面、更加系統，具有更好的完備性、準確性、適法性、協調性和操作性。

1、具有更好的系統性。2018年版負面清單堅持“全國一張清單”，將國內各行業(yè)性、領域性、區(qū)域性負面清單性規(guī)定統一納入；對《互聯網市場準入禁止許可目錄》等原計劃單獨發(fā)布的負面清單統一納入、統一發(fā)布；增列符合清單定位、合法有效的“地方性許可措施”，統一發(fā)布施行。這樣，就較好地保障了全國各地區(qū)、各行業(yè)、各領域、各類型廣大市場主體都可以廣泛享受到“非禁即入”的市場準入權利和待遇。

2、具有更好的適法性。在依法治國、依法行政總體背景與原則下，2018年版市場準入負面清單明確要求和嚴格把關各部門、各地區(qū)列入清單事項必須有設立法律依據，且法律依據必須為法律、行政法規(guī)、國務院決定或地方性法規(guī)。同時，2018年版負面清單修訂過程中，按照是否合法有效、是否符合清單定位等方面對清單事項進行逐條評估，并作了全面系統優(yōu)化整合。在這一系列工作基礎上，2018年版負面清單具有了堅實的法律淵源、法律保障和良好的法律協調、適應性。

3、具有更好的針對性。2018年版負面清單更加明確了“市場準入”這一基礎環(huán)節(jié)定位，規(guī)范、規(guī)制的對象邊界更加明晰，不屬于市場準入環(huán)節(jié)的投資經營活動管理措施、準入后管理措施、備案類管理措施、職業(yè)資格管理措施、特定區(qū)域空間管理措施等在2018年版負面清單明確不再列入。這樣，整個負面清單定位更加準確，邊界更加明晰，事項更加明確；從而對于各類市場主體而言市場開放、市場準入的范圍、領域、事項更加明確。

4、具有更好的統一性。隨著清單制改革在各個領域的實施推進，前期部分領域以及部分地區(qū)已經制定實施了一批市場準入負面清單性質的制度。為進一步明晰清單定位、完善與已有清單的協調，2018年版市場準入負面清單不再逐條列出法律法規(guī)明令禁止事項，而而是統一將上述合法有效的事項以清單附件形式列出，并將《產業(yè)結構調整指導目錄》作為清單附件。同時，進一步優(yōu)化了負面清單與全國統一市場準入管理措施和地方具體實施性措施的銜接與協調。

5、具有更好的操作性。2018年版負面清單事項以標準一致、內容清晰、表述規(guī)范為標準進行了系統修訂，具有更好的操作性。2018年版負面清單實施后，國家發(fā)改委、商務部等有關部門將在互聯網上將清單事項設定的依據、辦理的流程等相關信息向社會公開，便于市場主體能夠實時地查詢，保障市場準入政策的透明度和清單使用的便捷性；同時有關部門將建立負面清單動態(tài)調整機制，適時對清單進行動態(tài)調整完善，保障負面清單制度具有持續(xù)的操作性和便捷性。

全面實施市場準入負面清單制度是新時代我國健全完善公平開放透明的市場規(guī)則，加快完善現代市場治理體系的重要制度創(chuàng)新，在全世界范圍內也是一種創(chuàng)舉。這一重大改革創(chuàng)新是在我國經濟和世界經濟不斷發(fā)展、融合中誕生、發(fā)展的。在新時代我國建設完善現代市場經濟體系、推動經濟從高速增長向高質量發(fā)展轉型，市場準入負面清單制度在我國的全面實施，必將對我國經濟的不斷改革、繼續(xù)開放和持續(xù)發(fā)展產生和發(fā)揮重大積極作用和廣泛深遠影響。