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解讀文章之三

由“正”到“負”政府管理模式的重大創新

重慶大學公共管理學院陳升

當下政府仍然干預太多，管理手段較依賴于準入前的審批，有的部門甚至將事前審批當作調控市場的唯一抓手，花大力量對具體事務進行審批，扮演“全能型政府”的角色，導致了審批制使用范圍的泛化。對于市場主體而言，企業取得市場準入資格，有的需要經過上百項的政府事前審批，審批環節多、審批時間長，對同一事項的多頭審批和重復審批等弊端凸出。這樣不僅為市場主體設置了障礙，制約了市場發揮資源配置的決定性作用，同時也降低了行政效率，不利于更好地發揮政府作用。因此，需要創新政府管理模式，減少市場限制，增加市場活力。

市場準入負面清單通過“排除”或“篩選”的方式，實現了我國市場準入管理從正面向負面的轉變。這種由“正”到“負”的管理模式轉變，明確了政府發揮作用的職責邊界，有利于進一步深化“放管服”改革，不斷提高行政管理的效率和效能，體現在：

一、實現制度化法治化

目前市場準入管理模式，主要采用正面清單管理模式。隨著市場經濟的發展，新產品、新技術、新業態層出不窮、千變萬化，使得正面清單“不可窮舉”所有的市場準入事項。這樣就存在大量模糊地帶。這些模糊地帶，目前是政府的自由裁量空間，可能會造成審批方式隨意，尋租、腐敗行為頻發。

通過在全國建立起市場準入負面清單管理模式，形成了全國統一的準入管理制度。不僅在市場準入領域只分為清單事項（包括禁止類、許可類）和非清單事項，涵蓋了所有情形。而且對于以上情形，有三種不同準入方式：對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準；對許可準入事項，由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以準入的決定；對負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

這樣明確了政府發揮作用的職責邊界，對于政府來說，就是依法把權力關進制度的籠子，用法律法規作為準入審批的標尺。這有助于更深層面上推動政府以法治思想和法治方式推進行政體制改革，推進市場管理的制度化、規范化、程序化，從根本上促進政府職能轉變。

二、實現管理透明化

市場準入負面清單制度建立之前，有關市場準入的禁止或限制規定散諸于各個法律法規、文件規定中，政府審批內容、審批主體、審批方式容易互相矛盾、“打架”，審批過程公開程度也較低，造成了管理過程的不透明、混亂和低效。

而市場準入負面清單制度，以清單的方式清晰明了地列出了有關市場準入的禁止和許可事項，以及相應的管理辦法。一方面，政府要管什么很明確，需要行政機關審批的領域僅限于法律明確列舉的事項，并且需要對相關限制許可條件的設置進行合理的說明。在進行準入管理時，政府的管理重點將放到許可類事項的審批上。另一方面，政府怎么管也很明確，清單實現有關措施的集成，減少了措施相互矛盾、相互重疊的情形。

負面清單既清晰地表明了市場準入的“紅線”所在，又明確地給市場主體點亮了“交通燈”。這可以避免市場主體與政府管理部門、政府各管理部門之間的信息不對稱，進一步提高透明度，減少由于市場交易中的信息不對稱、外部不經濟性等因素導致的種種交易費用。

而且，有了統一的市場準入負面清單，還可以在其基礎上，進一步探索實現清單電子化、數字化，推進線上“一網通辦”，大幅度提高政府審批的透明度和可視化程度。

三、減少政府審批事項

如前文所言，政府在市場準入方面還習慣于扮演“全能型政府”的角色，造成了審批制使用范圍的泛化。審批的環節多、審批時間長，對同一事項的多頭審批和重復審批等弊端凸出。

在市場準入負面清單的制度下，以“清單”形式明確了政府發揮作用的職責邊界，清單以外領域政府則不能隨意干預市場主體的進入。這有利于進一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍，使政府在市場準入管理中從大量不必要的具體審批中解放出來，并將精力放在少部分清單事項的審批上，大幅收縮了政府審批范圍。

制定市場準入負面清單過程中，凡負有市場準入管理職責的部門和單位，都在全面梳理禁止和需審批的市場準入事項，并按照《國民經濟行業分類》的統一分類標準，提出本部門、本單位擬列入市場準入負面清單的管理措施。在此過程中，各級政府部門學習了市場準入負面清單制度的基本精神，對自身的權力邊界有了更深入的認識，為全面實施制度后收縮審批范圍打下了堅實基礎。

通過市場準入負面清單對政府職能范圍進行確定，將不符市場準入負面清單管理理念的職能區別出來，還可以為下一步政府職能轉變指明方向。

四、強化對政府的約束

市場準入負面清單制度的實施，有利于約束政府干預的“看得見的手”，解放市場“看不見的手”，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。

市場準入負面清單制度實施前，在準入環節缺乏有效手段約束行政行為，政府要干預市場比較容易，審批上的弊端較多；實行全國統一的市場準入負面清單制度，將實實在在地約束政府行為，從而有助于激活市場活力。

比如，制度實施前我國各地市場準入還缺乏一個統一的標準，地方政府有權力通過設定地方性法規來獲得行政許可的權力，或者通過設立政府規章的形式來獲得臨時性行政許可的權力。這就可能造成“地方保護主義”或“權力尋租”。而在市場準入負面清單制度下，清單“由國務院統一制定發布；地方政府需進行調整的，由省級人民政府報國務院批準”，這就實現了全國層面統一準入辦法和各類市場主體統一準入標準。這對于各級政府而言，就會有統一的管理標準，各級政府部門的自由裁量權被壓縮，權力尋租的難度增大，無疑有力地約束了各級政府。

五、提高管理效率

由“正”到“負”管理模式的轉變，帶來的是事實的窮盡性，負面清單管理模式以簡單的“非此即彼”的方式窮盡了所有情形，使政府的職責更加明確，也更加簡潔。這種列單方式，有助于讓政府從“千頭萬緒”的管理事項中明確管理重點，從而大幅提高管理的效率。

負面清單一經制定，意味著清單以外的領域里市場主體享有充分的自主決策權限。這有助于推動政府將工作重點由事前審批轉向事中事后監管，由被動管理轉向主動服務，致力于提升治理水平。

此外，對于具有市場準入管理職責的部門而言，還可以基于清單進行監管信息的互通、交換和共享，為加強事中事后監管提供信息支撐，使得政府監管更加科學化、規范化和陽光化。